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e presso il Senato della Repubblica
La
(auto) riforma in senso territoriale
della seconda Camera, un paradosso
che si può risolvere (a determinate
condizioni). A margine della
revisione
costituzionale del
bicameralismo italiano
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La
(auto) riforma in senso territoriale
della seconda Camera, un paradosso
che si può risolv
ere (a determinate
condizioni).
A margine della
revisione
costituzionale del bicameralismo
italiano
*
di
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e presso il Senato della Repubblica
**
S
ommario
:
1.
Introduzione. Il paradosso della
(auto) riforma in
senso territoriale del Senato.
2.
Le condizioni procedurali
per risolvere il paradosso
: l’istituzione di una Camera a composizione
territoriale non può prescindere da un coerente intervento di modifica
d
ella forma di Stato.
2.1.
Le
origini della seconda Camera territoriale nei processi federativi per aggre
gazione e per
disaggregazione.
2.2.
Le indicazioni tratte dall'analisi compar
ata rispetto al caso italiano.
3.
Le
condizioni funzionali: alla ricerca di un nuovo ruolo di garanzia per una Camera es
tranea al
circuito fiduciario.
3.1.
Il rapporto con le altre
sedi di raccordo territoriale.
3.
2.
Il rapporto con la
Camera bassa rispetto all'esercizio
delle funzioni non legislative.
3.2.1.
Il controllo p
arlamentare.
3.2.2.
La parteci
pazione agli “affari” europei.
4.
Conclusioni. Dal “caso” italiano, alcune
considerazioni di sintesi su come attenu
a
re le aporie del paradosso della
(auto) riforma del Senato
1.
Introduzione. Il paradosso della
(auto) riforma in senso territoriale del Senato
La riforma della seconda Camera insiste sul noto paradosso delle riforme costituzionali o
dell’“auto
-
riforma” che, quale
variazione del più ampio “paradosso dell’onnipotenza”, è stato
riferito sia alla revisione costituzionale, sia ai processi di riforma degli organi titolari del potere
*
Articolo sottoposto a referaggio.
Lo scritto
ripropone il contributo pubblicato nel volume a cura di G.C.
De Martin, Z. Witkowski e P. Gambale,
Parlamenti, politiche pubbliche e forme di Governo: esperienze e prospettive in
Italia e Polonia. Atti del V Colloquio italo
-
polacco sulle trasformazioni istituzionali
, Wolters Kluwer Italia
-
Cedam,
2015
.
**
Le opinioni espresse nel presente articolo sono st
rettamente personali e non impegnano
l’Amministrazione di appartenenza.
3
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decisionale
1
. Rispetto alle procedure di revisione costituzionale, il paradosso
dell’auto
-
riforma si
crea quando una norma (costituzionale) è utilizzata come fonte di legittimazione del proprio
cambiamento. In rapporto agli organi, invece, ci si domanda come un potere “sovrano” possa
definitivamente limitare se stesso
2
. Questo parados
so del “riformatore riformato”
3
contribuisce a
spiegare perché gli organi titolari del potere decisionale difficilmente siano inclini a riformare
interamente se stessi
4
.
Tale paradosso appare tanto più accentuato quando, rispetto alla polivalenza del siste
ma
bicamerale
5
, il dibattito sulle riforme è inteso a
sostituire
in seno alla Camera alta
la
rappresentanza politica con
una rappresentanza di tipo territoriale. Da un lato, infatti, questa
ipotesi di rimodulazione del bicameralismo offre una possibile chi
ave di lettura al problema
strutturale del ruolo e dell'identità della seconda Camera in una moderna democrazia
parlamentare. Dall'altro lato, tuttavia, l'(auto) riforma del Senato determina un significativo
ridimensionamento della rappresentanza politica,
a favore di una rappresentanza di tipo
1
Il paradosso dell’onnipotenza, riassunto nell’espressione “Può essere Dio in grado di creare una pietra
così pesante da non essere in grado di sollevarla?”, è stato declinato dal dib
attito scientifico in relazione sia
alle procedure di revisione costituzionale
-
per cui anche se la norma costituzionale attribuisce alla più alta
“autorità” (termine con cui si identifica ogni regola sulla competenza) una competenza illimitata,
quest’ult
ima non può in ogni caso includere il potere di trasferire il potere da sé ad un’altra autorità (così
A. ROSS
,
On self
-
reference and a puzzle in constitutional law
, in
Mind
-
New Series
, vol. 78, n. 309, 1969, p. 21)
-
,
sia alle procedure di auto
-
riforma degli organi titolari del potere decisionale
-
per cui se si riconosce al
Parlamento il potere di approvare qualsivoglia legge, si finisce per ammettere che il Parlamento può e non
può a
pprovare una legge che limiti la sua competenza legislativa: lo può fare, perché può approvare
qualsivoglia legge; ma al contempo non lo può fare, perché altrimenti perderebbe il predetto potere (così
I.
TAMMELO
,
The antinomy of parliamentary sovereignty
i
n
Archiv für Rechts
-
und Sozialphilosophie
, vol. 44, n. 4,
1958, pp. 495 ss. e
J.J. HINTIKKA
,
Remarks on a paradox
, ivi, pp. 514 ss.).
Sul tema, v. anche
P. SUBER
,
The Paradox of Self
-
Amendment in American Constitutional Law
, in
Stanford Literature Review
,
vol. 7, n. 1
-
2, 1990,
pp. 53 ss.
2
Il paradosso è stato più volte richiamato nel dibattito sulla riforma
-
soppressione dell’House of Lords; ex
multis
, v.
P. MIRFIELD
,
Can the House of Lords Lawfully Be Abolished?
, in
Law Quarterly Review
, vol. 95, 1979,
pp. 36 ss.;
O.H. PHILLIPS
,
Self
-
Limitation by the United Kingdom Parliament
, in
Hastings Constitutional Law
Quarterly
, vol. 2, 1975, pp. 443 ss.
3
Sul «paradosso del riformatore riformato», v.
G. ZAGREBELSKY
,
Intorno alla legge. Il diritto
come
dimensione del vivere comune
, Torino, Einaudi, 2009, pp. 251 ss.
4
Sulla “soppressione” della seconda Camera, cfr.
A.A. PREECE
,
Bicameralism at the end of the Second
Millennium,
in
University of Queensland Law Journal
, vol. 21, n. 1, 2000, pp. 76 s., il quale distingue tra processi
che richiedono il consenso dell’assemblea da sopprimere o che prescindono dal medesimo (come
astrattamente previsto dall’art. 128, comma 3 della Costituzione australiana, che riconosce la po
ssibilità di
una revisione costituzionale approvata da un solo ramo del Parlamento e poi sottoposta al voto popolare).
A questo contributo si rinvia anche per una disamina degli isolati casi storici di transizione ad un sistema
monocamerale (tra questi, l
a Nuova Zelanda nel 1950, la Svezia nel 1970, la Danimarca nel 1953; ulteriori
esempi sono offerti dall’esperienza di alcuni Stati membri degli Usa e dell’Australia).
5
G. NEGRI
,
Bicameralismo
, in
Enciclopedia del diritto
, V, Milano, 1959, p. 347.
4
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territoriale potenzialmente scollegata dal momento elettorale, e quindi
più
difficilmente
“controllabile” attraverso i tradizionali circuiti partitici.
Il problema, che in Italia al momento
sta occupando una posizio
ne preminente
nel dibattito
politico, mostra una specifica rilevanza anche sul piano del diritto costituzionale.
La trasformazione di una Camera politica in un’assemblea territoriale costituisce un’esperienza
pressoché sconosciuta al diritto comparato, se
riferita al processo interno di trasformazione di un
ordinamento costituito, non già in fase “costituente”.
Sia i processi federativi per aggregazione (che, fisiologicamente, nascono con la creazione di
istituzioni comuni al livello centrale, tra cui una
seconda Camera rappresentativa degli Stati
membri), sia le esperienze degli Stati federali nati secondo percorsi di disaggregazione (nei quali la
riforma del Senato avviene di regola al momento della revisione in chiave federale della forma di
Stato)
6
ved
ono infatti la “nascita” di una seconda Camera territoriale nella fase (formalmente o
materialmente) “costituente” della transizione ad un ordinamento di tipo federale. Tale rilievo
sconta, ovviamente, alcune eccezioni; l'esperienza canadese, ad esempio, c
onferma che quando il
Senato federale è estraneo al patto federativo costituente, il paradosso delle riforme ne rende
vischiosa una successiva revisione.
Per queste ragioni, la riforma in senso territoriale del Senato sembra interessare soprattutto
l'evolu
zione delle forme di stato regionali, ed in particolare i regionalismi a più elevato
decentramento. Lo conferma il rilievo che il tema ha assunto in ordinamenti come l'Italia e la
Spagna, dove persiste una forte tensione nei confronti della riforma del Sen
ato
7
, o nello stesso
6
Si è infatti soliti definire il federalismo
integrativo
o
per aggregazione
avendo riguardo all’esperienza dei primi
paesi divenuti federali (gli Stati Uniti nel 1787, la Svizzera nel 1848 e successivamente con la riforma del
1874, l’Australia nel 1901), c
he sono nati per aggregazione di unità territoriali precedentemente separate.
Più frequenti sono tuttavia i casi di evoluzione di uno stato unitario verso un modello di tipo federale
attraverso processi di decentramento interno, normalmente definiti come f
ederalismo
devolutivo
o
per
disaggregazione
(è il caso dell’Argentina nel 1853, del Canada nel 1867, del Brasile nel 1891, del Messico nel
1824 e nel 1917, dell’Austria nel 1920). Sul tema,
G. DE VERGOTTINI
, Voce
Stato federale
,
in
Enciclopedia
del diritto
, XLIII, Milano, 1990, p. 836,
A. REPOSO,
Voce
Stato federale
in
Enciclopedia giuridica
, XXII, Roma,
1990, p. 3 e
R. BIFULCO
(a cura di),
Ordinamenti federali comparati. I Gli Stati federali ‘classici’
, Torino,
Giappichelli, 2010, p. 4, che distingue invec
e processi di formazione degli Stati federali
per associazione
e
per
dissociazione
. Sull’origine ed evoluzione dei principali ordinamenti federativi, v. anche
S. ORTINO
,
Introduzione al Diritto costituzionale federativo
, Torino, Giappichelli, 1993, pp. 57
ss. Il federalismo per
disaggregazione
sembra essersi affermato soprattutto negli ultimi decenni in Europa, con le esperienze di
decentramento che hanno caratterizzato il Belgio, il Regno Unito ed anche la Francia (oltre che la Spagna
e l’Italia) (v.
infra
).
7
Per approfondimenti, sia consentito rinviare a
E. GRIGLIO
,
Principio unitario e neo
-
policentrismo. Le
esperienze italiana e spagnola a confronto
, Padova, Cedam, 2008, spec. pp. 290 ss.