di
Renzo Dickmann
Consigliere parlamentare della Camera dei deputat
i
Appunti sul ruolo del Senato nel
nuovo Parlamento repubblicano
F O C U S R I F O R M A C O S T I T U Z I O N A L E
1 0 F E B B R A I O
2016
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Appunti sul ruolo del Senato nel
nuovo Parlamento repubblicano
*
di
R
enzo Dickmann
Consigliere parlamentare della Camera dei deputat
i
**
1. C
on la riforma costituzionale si supera il tradizionale modello parlamentare fondato sul
bicameralismo simmetrico o paritario: il
nuovo
Parlamento
“asimmetrico”
continuerà ad
articolarsi in una Camera dei deputati ed in un Senato della Repubblica, ma i due
organi avranno
composizione diversa e funzioni distinte, salvo nell’ambito del processo legislativo
dove la
relativa funzionalità sarà connessa nei termini stabiliti dalle nuove previsioni costituzionali.
Alla Camera dei deputati
–
di cui non è modificata
la composizione
e l’elezione diretta da parte
del corpo elettorale
–
spetta la titolarità del rapporto fiduciario con il Governo, ai sensi del nuovo
art. 94 Cost., quindi la gestione ordinaria e straordinaria delle funzioni sia di indirizzo
politico
sia di
controllo
politico
dell'operato dell’esecutivo.
Il Senato diviene organo ad elezione indiretta, ancorché sulla base di designazioni ad opera degli
elettori regionali in sede di voto per la formazione dei consigli regionali, secondo modalità da
definire co
n legge dello Stato. Il Senato
, ancorché “della Repubblica”,
è qualificato come
rappresentativo delle istituzioni territoriali (art. 55, quinto comma) e sarà composto da 95
senatori, eletti dai consigli regionali tra i consiglieri regionali ed i sindaci de
l territorio, cui si
aggiungono gli
ex
Presidenti della Repubblica e cinque senatori che possono essere nominati dal
Presidente della Repubblica per sette anni.
Le modifiche apportate al
l’Istituzione parlamentare
in termini strutturali,
essenzialmente per
effetto della radicale mutazione del Senato
sul piano della formazione
, delle funzioni
e
delle
competenze,
trasformano il Parlamento in uno nuovo tipo di organo bicamerale, i cui due
“corpi” rivelano una funzionalità tra loro così diversa da renderne indis
pensabile una
ponderazione distinta; solo per quanto concerne il processo legislativo sono accomunati dalla
*
I
l contributo fa parte del focus di
federalismi
sulla Riforma costi
tuzionale, ed
è
pubblicato previa
approvazione
di un Comitato di valutazione, come da regole
contenute nella presentazione del focus
.
**
Le opinioni espresse sono del tutto personali e non impegnano in alcun modo l’Istituzione di appartenenza. Le presenti
riflessioni sono strettamente funzionali all’analisi giuridica degli istituti trattati.
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funzione che sono chiamati a svolgere, ancorché la partecipazione al relativo esercizio da parte di
ciascuno si differenzi sul piano sia formale sia
materiale.
Nelle pagine seguenti si offre un’analisi del nuovo Parlamento repubblicano, dove si cerca di
approfondire il ruolo del nuovo Senato ed il procedimento legislativo, ancorché nei limiti di una
prima riflessione.
In un successivo contributo si
approfondirà la nuova organizzazione del
processo legislativo, dove il ruolo del Senato risulterà diversamente declinato nella pluralità di
procedimenti previsti.
La pluralità di questioni nuove indotte dalla riforma renderà
comunque
necessario in prospett
iva
la verifica di talune delle opinioni in questa sede espresse alla luce delle ulteriori indicazioni che
emergeranno in dottrina
, nonché naturalmente in seguito all’attuazione delle novità costituzionali
.
Come nota di metodo si precisa che la composizion
e (e conseguente qualificazione) politica della
nuova Camera dei deputati sarà determinata dal sistema elettorale di cui alla legge n. 52 del 2015
(cd.
i
talicum
), sulla quale pende una questione di legittimità al vaglio della Corte costituzionale. In
attes
a delle indicazioni della Corte, in questa sede non si è ritenuto di fare riferimento alle
complesse questioni connesse agli effetti di tale sistema sulla funzionalità del nuovo Parlamento,
in ordine alle quali si fa comunque rinvio a quanto osservato in a
ltra sede
1
.
Come nota di lettura si evidenzia la scelta di fare riferimento direttamente alle disposizioni
costituzionali nel testo che risulta dal disegno di legge costituzionale approvato in via definitiva
dalle due Camere e dal Senato in seconda deliber
azione
2
.
2. N
el rinnovato
bicameralismo
“a
simmetrico
”
s
olo la Camera
dei deputati
rappresenta in senso
politico il corpo elettorale, che la elegge
direttamente, con voto individuale, libero e segreto
.
Inoltre solo i membri della Camera rappresentano indiv
idualmente la Nazione (art. 55, terzo
comma). Il Senato e i senatori diventano
invece
rappresentativi delle “istituzioni territoriali” (artt.
55, quinto comma, e 57, primo comma);
in tal dimensione
il Senato “esercita funzioni di raccordo
tra lo Stato e gl
i altri enti costitutivi della Repubblica” (art. 55, primo comma).
Secondo questo modello il Parlamento diventa un organo del tutto diverso da quello che
ora
conosciamo
, non solo sul piano funzionale ma anche sotto il profilo dei rapporti tra le due
1
Si veda spec.
R. DICKMANN,
A proposito dell’i
talicum. Prime osservazioni sul nuovo sistema elettorale di cui alla
legge n. 52 del 6 maggio 2015
, in
www.forumcostituzionale.it
,
paper
(3 giugno 2015)
, e bibl. ivi cit.
2
AS 1429
-
D, XVII. Per una accurata a
nalisi dei relativi contenuti si veda Camera dei deputati, Servizio
Studi,
Superamento del bicameralismo paritario e revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione
, Dossier di
documentazione n. 216/10 del 20 ottobre 2015 (predisposto con rif
erimento al testo licenziato in via
definitiva dalla Camera in prima lettura
–
AC 2613
-
B).
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Camer
e, che, per effetto della riforma
,
risultano differenziate non solo nei poteri, che si andranno
ad esaminare, ma prima ancora
nella
legittimazione
e
nelle attribuzioni
.
Solo la legittimazione della Camera può infatti dirsi propriamente “
politica”, quindi
“
democratica”, in quanto consegue a voti
diretti
d
e
i singoli componenti del corpo elettorale
3
,
chiamato ad eleggere i deputati in occasione di una periodica consultazione elettorale su base
nazionale
;
infatti solo la Camera si rinnoverà integralmente di leg
islatura in legislatura.
Al Senato
questi attributi non possono riferirsi in termini pacifici e, nonostante
alcune prime diverse
affermazioni
in dottrina
4
, si ritiene che il nuovo Senato non sia un organo in senso politico in
quanto democraticamente eletto
con voto diretto, libero e segreto, in una consultazione nazionale
che veda a confronto partiti e movimenti politici, anche se si conviene con chi ritiene che il
Senato riformato dovrà impegnarsi per primo nel definire il proprio ruolo costituzionale in
t
ermini compiuti
5
.
Una
prima
questione
essenziale
implicata da questa
riflessione
è la seguente:
quid iuris
circa
i
gruppi parlamentari
al Senato
, che
oltretutto
rappresentano la massima novità del
parlament
arism
o razionalizzato
alla luce dell’avvento dei p
artiti politici di massa
sin dai primi anni
del
‘
900? Secondo una interpretazione
strettamente
indotta dal
nuovo
modello costituzionale essi
dovrebbero sopravvivere solo alla Camera
quanto meno
per
il ruolo che è ad essi
oggi
attribuito
,
quali rappresentaz
ioni dei partiti politici all’interno dell’organo elettivo, di cui costituiscono
organi sotto il profilo funzionale. In tal senso
depone, ad esempio,
la precisazione che solo alla
Camera le commissioni permanenti e le commissioni di inchiesta devono essere
composte “in
modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari”, ai sensi, rispettivamente, degli artt.
72, quarto comma, e 82, secondo comma, Cost.
Analoghe considerazioni non potrebbero valere per il Senato, oltre che in base alle predette
dis
posizioni, considerando che la relativa
legittimazione
, come ricordato,
non è
né
politica
né
3
Per quanto concerne le modalità di esercizio di questo voto, è appena il caso di ricordare che al
momento sono definite dal t.u. n. 361 del 1957 come modificato da
lla legge n. 270 del 2005 e dalla sent.
della Corte cost. n. 1 del 2014 (voto diretto con sistema proporzionale puro e una preferenza
-
cd.
consultellum
) ma in prospettiva saranno definite dalla legge n. 52 del 2015 (voto di lista con limitata
possibilità
di esprimere preferenze e premio di maggioranza per la lista vincitrice al ballottaggio
-
cd.
italicum
).
4
Il dibattito sul punto non presenta ancora caratteri di organicità ma nelle varie discussioni in corso
compaiono riflessioni dalle quali argomentare
i dubbi
espressi
circa la natura “politica” o meno del nuovo
Senato. In senso difforme da quanto prospettato nel testo si veda, ad es., R. BIN, in
Diritti regionali
, 19
gennaio 2016, pp. 169
-
171 (
www.dirittireg
ionali.com
); E. GIANFRANCESCO,
ibidem
, 26 gennaio 2016,
spec. pp. 199
-
201
.
5
G. FALCON,
La riforma costituzionale nello specchio del regionalismo
, in
Le Regioni
, 2015, p. 16; R. BIN,
Riforma
costituzionale e Regioni: ancora troppi equivoci
, in
forumcostituzionale.it
(3 gennaio 2015).