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Crisi della rappresentanza ed elezioni indirette:
alcune considerazioni sul più recente dibattito italiano
*
di Tanja Cerruti**
(11 gennaio 2017)
Sommario
: 1. – Rappresentanza indiretta e partecipazione alle elezioni. 2. - L’esperienza degli
enti di area vasta fra il dibattuto avvio della riforma e le valutazioni della Corte costituzionale. 3. -
La rappresentanza indiretta al Senato: note critiche e profili problematici. 4. – Prime conclusioni.
Riferimenti bibliografici.
1.
Rappresentanza indiretta e partecipazione alle elezioni.
L’istituto della rappresentanza, di cui quasi all’unisono si denuncia la crisi, pare
sottoposto oggi, in Italia, ad almeno due diverse forme di tensione.
Da un lato si registra una forte disaffezione al voto, con un considerevole aumento
dell’astensionismo. Questo fenomeno, che si riscontra non solo in molti altri Paesi dalla
democrazia c.d. “matura” (M. Luciani,
Il paradigma della rappresentanza di fronte alla crisi
del rappresentato
, in N. Zanon, F. Biondi (cur),
Percorsi e vicende attuali della
rappresentanza e della responsabilità politica
, Atti del Convegno, Università degli Studi di
Milano, 2000, Milano, Giuffré, 2001, 111), ma anche in alcuni di quelli che hanno potuto
approcciarsi ad elezioni davvero libere solo in un periodo relativamente recente, risulta
spesso non omogeneo fra i diversi livelli di governo, testimoniando così la convinzione, nei
cittadini, del fatto che non tutte le istituzioni rappresentative meritano la stessa importanza.
Dall’altro lato i recenti interventi normativi denotano il tentativo di sostituire, in alcune
sedi, il sistema rappresentativo diretto con uno indiretto, ripensando altresì le funzioni che
l’organo così eletto è chiamato a compiere. L’allusione è al sistema di governo degli enti di
area vasta, come disciplinati dalla l. 56 del 2014 (“legge Delrio”) ed alla stessa Seconda
Camera del Parlamento, per la quale la nuova modalità sarebbe diventata effettiva solo in
caso di vittoria del sì nel recente referendum costituzionale.
Lo scorcio parziale dell’ampio dibattito dottrinario che ha accompagnato, in entrambi i
casi, l’approvazione delle modifiche costituisce la base per alcune prime riflessioni sulle
possibili interazioni fra i due fenomeni - astensionismo e rappresentanza indiretta - per
quanto in particolare concerne la possibilità che la sperimentazione del sistema
dell’elezione indiretta negli enti di area vasta, unita alla sua eventuale introduzione nel
ramo alto del Parlamento, possa portare o verso un rinvigorimento, negli elettori, della
consapevolezza dell’importanza di partecipare alla “cosa pubblica”, intervenendo nella
scelta di quegli organi la cui elezione rimane diretta o, viceversa, verso un aumento della
distanza fra rappresentanti e rappresentati.
2.
L’esperienza degli enti di area vasta fra il dibattuto avvio della riforma e le
valutazioni della Corte costituzionale.
Per gli enti territoriali intermedi l’introduzione di un sistema di rappresentanza indiretta è
avvenuta per la prima volta nel 2011, con il decreto legge n. 201, che ha ridotto gli organi
provinciali a due (il Consiglio, votato dagli organi elettivi dei Comuni appartenenti alla
*
Scritto sottoposto a
referee
.
Il lavoro trae spunto da un intervento dell’autrice al Seminario italo-spagnolo,
III Convegno internazionale,
Sovranità e rappresentanza: il costituzionalismo nell’era della
globalizzazione
, svoltosi presso l’Università di Catania dal 5 al 7 dicembre 2016.
Provincia, e il Presidente, espresso dal Consiglio al proprio interno), facendone venire
meno la derivazione diretta dal corpo elettorale dell’ente. La declaratoria
d’incostituzionalità che ha colpito tali disposizioni (unitamente a quelle del successivo
decreto legge n. 95 del 2012, che prevedevano il subentro, ad alcune Province italiane, di
altrettante Città metropolitane, rette a propria volta prevalentemente da organi di
derivazione indiretta) non si è appuntata però sulla natura della rappresentanza che
andavano ad introdurre e, in particolare, sul fatto che non fosse diretta, ma sull’utilizzo
dello strumento della decretazione d’urgenza per realizzare una riforma “dell’intera
disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla
Costituzione” (Corte cost, sent. n. 220 del 2013,
Cons. Dir
. 12.1. La questione di
costituzionalità ha ad oggetto l’art. 23, c. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 20-bis, del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, c. 1, della l. n. 214 del 2011, e gli artt. 17
e 18 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, c. 1, della l. n. 135 del
2012, dichiarati tutti incostituzionali. Per una ricostruzione dei tentativi di riforma che
hanno interessato il sistema degli enti territoriali nelle ultime tre legislature e sulle
conseguenze della sentenza sopracitata sulla disciplina legislativa successiva v.
amplius
F. Pizzetti,
La riforma Delrio tra superabili problemi di costituzionalità e concreti obbiettivi
di modernizzazione e flessibilizzazione del sistema degli enti territoriali
,
Astrid Rassegna
,
19/2013, 2, ss).
Poco tempo dopo, le scelte effettuate dai sopracitati decreti sono state riprese nel
contesto della più ampia e organica riforma degli enti di area vasta realizzata con
l’approvazione della legge Delrio che prevede, sia per le Province che per le Città
metropolitane, cui nuovamente si è provato a dare vita, una terna di organi di governo
strettamente collegati agli organi dei Comuni ricompresi nelle rispettive aree.
In particolare per le Province sono previsti un Consiglio provinciale, il cui elettorato attivo
e passivo spetta ai Sindaci e ai Consiglieri comunali; un’Assemblea dei Sindaci, composta
dai Sindaci di tutti i Comuni appartenenti alla Provincia; un Presidente della Provincia,
eletto da Sindaci e Consiglieri comunali fra i Sindaci dei Comuni della Provincia il cui
mandato non scada prima dei successivi diciotto mesi. Alle Città metropolitane spetta un
Consiglio metropolitano, composto con criterio analogo a quello del Consiglio provinciale
(di cui fa parte il Sindaco metropolitano); una Conferenza metropolitana, formata dai
Sindaci di tutti i Comuni dell’area; un Sindaco metropolitano, che coincide con il Sindaco
del Comune capoluogo. La legge attribuisce agli Statuti la facoltà di prevedere l’elezione
diretta del Consiglio e del Primo Cittadino metropolitano ma attraverso un procedimento
così tortuoso e di difficile applicazione (che trova una parziale semplificazione per le Città
con popolazione superiore a tre milioni di abitanti) da essere stato definito diabolico (S.
Staiano,
Tecniche normative e qualità della normazione: il caso della Città metropolitana
,
in
federalismi, Osservatorio città metropolitane
, 3/2014, 9;
contra
, D. Mone,
Città
metropolitane. Area, procedure, organizzazione del potere
, in
federalismi
, 8/2014, 30, che
reputa ragionevole, per il tipo di funzioni che è chiamata a svolgere la Città metropolitana,
la coincidenza fra i due Sindaci, la quale, secondo F. Pizzetti,
La riforma degli enti
territoriali. Citta' metropolitane, nuove Province e unioni di Comuni. Legge 7 aprile 2014, n.
56 (legge "Delrio")
, Milano, Giuffré,
2015, 49, evita la diarchia che si creerebbe fra quello
del Comune capoluogo e quello metropolitano).
Sin dalle prime fasi di preparazione della riforma non sono mancati i rilievi critici di chi
ravvisava, nella soppressione del legame diretto fra la popolazione di Province e Città
metropolitane e i loro organi di governo, un inguaribile
vulnus
al principio democratico (S.
Mangiameli,
Brevi note sulle garanzie delle autonomie locali e sui limiti alla potestà
legislativa statale
,
Astrid Rassegna
, 19/2013, 4), che deve necessariamente estrinsecarsi
nelle forme dell’elezione diretta in tutti gli enti territoriali resi costituzionalmente necessari
dalla previsione dell’art. 114 (P.L. Portaluri,
Note minime sulle Città metropolitane nel d.d.l.
costituzionale AS n. 1429 (Renzi-Boschi)
, in
federalismi
, 8/2014, 5; G.C. De Martin,
Il
disegno autonomistico disatteso tra contraddizioni e nuovi scenari problematici
, in
Le
Istituzioni del federalismo
, 1/2014, 40). Un ulteriore profilo di criticità è stato ravvisato sul
fronte delle funzioni svolte dagli enti di area vasta, il cui adempimento beneficerebbe della
previsione di una responsabilità diretta degli organi che vi fanno fronte davanti ai cittadini
cui sono destinate (F. Merloni,
Qualche ulteriore riflessione sul “nodo delle Province”
, in
Astrid Rassegna
, 19/2013, 2), evitando inoltre sia che gli amministratori si trovino ad
operare in una situazione di conflitto fra gli interessi dell’ente di area vasta e quelli del loro
Comune di provenienza (C. Tubertini,
Le Province a due anni dalla legge 56/2014
, in
Astrid Rassegna
, 16/2016, 4), sia che non riescano, loro malgrado, a fare fronte al doppio
ordine di compiti (G.C. De Martin,
Sul disegno di legge 1542 in materia di Province, Città
metropolitane e Unione di Comuni
, in
Astrid Rassegna
, 19/2013, 8).
Nel coro di coloro che avversavano la riforma si annoveravano anche opinioni che non
mettevano in discussione la rappresentanza indiretta in sé ma le soluzioni elaborate dalla
l. 56 in riferimento alle Province. L’accento era posto sul fatto che all’unico organo in
qualche modo raccordabile ad un’elezione diretta, cioè l’Assemblea dei Sindaci, è
riconosciuto un “ruolo decisionale marginale” mentre per gli organi eletti indirettamente
non è prevista una responsabilità davanti ad altri scelti dal popolo (O. Chessa,
La forma di
governo provinciale nel ddl n. 1542: profili d’incostituzionalità e possibili rimedi
, in
federalismi
, 25/2013, 11).
Le stesse disposizioni costituzionali utilizzate dagli oppositori del nuovo meccanismo
rappresentativo sono state richiamate però anche a difesa della riforma da chi sosteneva
che dalla natura di ente costituzionalmente necessario non discende automaticamente
l’obbligo dell’elezione diretta (E. Grosso,
Possono gli organi di governo delle province
essere designati mediante elezioni “di secondo grado”, a Costituzione vigente?
, in
Astrid
Rassegna
, 19/2013, 1-2; F. Bassanini,
Sulla riforma delle istituzioni locali e sulla legittimità
costituzionale della elezione in secondo grado degli organi delle nuove Province
, in
Astrid
Rassegna
, 19/2013, 4), stanti anche il silenzio dell’art. 114 sulla composizione degli organi
di governo dei singoli enti (P. Caretti,
Sui rilievi d’incostituzionalità dell’introduzione di
meccanismi di elezione indiretta negli organi di governo locale
, in
Astrid Rassegna
,
19/2013, 2) e la valorizzazione impressa dalla revisione costituzionale del 2001 al principio
di differenziazione, sulla cui base ben si può giustificare la convivenza di diversi modelli di
rappresentanza (E. Grosso,
op. cit
, 2).
La riforma avrebbe avuto anzi il merito di incardinare la rappresentanza a livello
territoriale su due categorie elette direttamente, riducendo così l’elevato numero di classi
politiche, chiamate tutte a rispondere alle medesime esigenze dei cittadini. Fra queste,
particolare importanza riveste quella comunale, “elemento primo di innovazione e
consolidamento della rappresentanza politica” e titolare del compito di creare la massima
sinergia possibile con gli enti di area vasta (F. Pizzetti,
La riforma Delrio
..., cit, 14; Id,
Una
grande riforma istituzionale: la legge n. 56 del 2014
, in
Astrid Rassegna
, 13/2014, 11).
Le scelte della legge Delrio sono state infine apprezzate anche in rapporto all’elaboranda
revisione costituzionale, sia perché attribuivano alle Province un assetto ragionevole alla
luce della loro probabile eliminazione dalla Carta fondamentale (C. Fusaro,
Appunto in
ordine alla questione delle Province
, in
Astrid Rassegna
, 19/2013, 5), sia perché
anticipavano la soluzione ivi prevista in riferimento al Senato (F. Pizzetti,
La legge Delrio:
una grande riforma in un cantiere aperto. Il diverso ruolo e l’opposto destino delle Città
metropolitane e delle Province
,
in
Rivista AIC
, 3/2015, 2. Sulla necessità che riforme
istituzionali e costituzionali procedano di pari passo, A. Poggi,
Sul disallineamento tra il ddl
Delrio ed il disegno costituzionale attuale,
in
federalismi
, 1/2014, 4).
I rilievi critici sollevati dalla dottrina sono stati recepiti anche da alcune Regioni che li
hanno utilizzati, insieme ad altri asseriti profili d’illegittimità costituzionale, per impugnare la
legge Delrio davanti alla Corte. Com’è noto, però, con la sentenza n. 50 del 2015 la
Consulta ha assolto la nuova disciplina anche nelle disposizioni concernenti la
composizione degli organi di governo, affermando, sulla scia di precedenti pronunce, che
dalla natura di enti costituzionalmente necessari e dal carattere autonomistico ex artt. 5 e
114 Cost. non discende la necessarietà dell’elezione diretta dei loro organi, potendo la
rappresentanza politica assumere forme diversificate fra i diversi livelli di governo. Il “
freely
elected
” di cui alla Carta europea delle Autonomie locali – alla quale è riconosciuta inoltre
solo la facoltà di esercitare un “mero indirizzo” – è ritenuto altresì rispettato in quanto
postula solo l’”esigenza di una effettiva rappresentatività dell’organo rispetto alle comunità
interessate”. L’elezione indiretta è quindi ammessa, ha concluso la Corte, “purchè siano
previsti meccanismi alternativi che comunque permettano di assicurare una reale
partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti” (
Cons. Dir
. 3.4.3).
Accusata diffusamente di eccessiva laconicità (G. Mobilio,
Le Città metropolitane non si
toccano: la Corte costituzionale si pronuncia sulla legge “Delrio”
, in
Osservatorio sulle
fonti
, 2/2015, 11; L. Vandelli,
La legge “Delrio” all’esame della Corte: non meritava una
motivazione più accurata?
, in
Rassegna forum di Quaderni costituzionali
, 5/2015), la
pronuncia costituzionale, oltre a rivelarsi non convincente per chi già nutriva dei dubbi
sulla legittimità della forma di governo prevista per gli enti di area vasta, ha suscitato per
alcuni aspetti anche le perplessità di coloro che invece ne appoggiavano la scelta.
Nel merito, si è rimproverato alla Corte di non aver approfondito a sufficienza i tratti più
deboli della nuova forma di governo, identificati, soprattutto nelle Città metropolitane, nelle
modalità di designazione degli organi e nel rapporto fra tali modalità e le funzioni loro
attribuite. Il carattere decisamente politico di molte delle funzioni assegnate alla Città
metropolitana (M. Barbero, E. Vigato,
Il sindaco di diritto e l’elezione a suffragio universale
e diretto nelle città metropolitane
, in
federalismi
, 7/2015, 8) richiederebbe che il loro
esercizio sia affidato ad organi politicamente responsabili davanti alla Comunità di
riferimento. Secondo la legge, invece, il Consiglio, cui compete la maggior parte delle
decisioni dell’ente, non risponde né al corpo elettorale né alla Conferenza, unica
assemblea di provenienza “diretta” (G. Mobilio,
op. cit
, 11). Il problema, trascurato dalla
Corte, non sarebbe quindi l’elezione indiretta in sé ma la mancanza di un organo che sia
“pienamente rappresentativo e dotato di reali poteri decisionali” (M. Barbero, E. Vigato,
op.
cit
, 8). Ulteriori rilievi concernono la figura del Sindaco, alla cui elezione la popolazione
non residente nel capoluogo non partecipa né in modo diretto, né in modo indiretto. In
riferimento alla possibilità, prevista dalla legge, di procedere all’elezione diretta di
Consiglio e Sindaco, il Giudice delle Leggi avrebbe inoltre sorvolato sull’ingiustificata
differenziazione fra Città con popolazione superiore e inferiore ai tre milioni di abitanti (M.
Barbero, E. Vigato,
op. cit
, 14, 15).
Pur riconoscendo quindi alla Corte il merito di aver elaborato, sull’ammissibilità del
modello di secondo grado, un impianto di “consistente solidità” (basato sulla constatazione
per cui “la legittimazione democratica non debba necessariamente esprimersi secondo
una modalità unica e predefinita, ma possa essere declinata in una pluralità” di forme, fra
cui l’elezione di secondo grado), le si è rimproverato di non averlo sviluppato in modo più
ampio (L. Vandelli,
op. cit
).
Un altro profilo di criticità è stato ravvisato nell’ultroneità della motivazione della Corte
laddove lascia intravvedere che, in astratto, gli organi di governo di tutti gli enti autonomi
potrebbero essere di secondo grado (A. Sterpa, F. Grandi, F. Fabrizzi, M. De Donno,
Corte costituzionale, sentenza n. 50 del 2015: scheda di lettura
, in
federalismi
, 7/2015, 4),
portando così a legittimare un sistema piramidale in cui tutti i Consigli, tranne quelli
comunali, siano eletti da quelli di livello inferiore (A. Spadaro,
La sentenza cost. n.
50/2015. Una novità rilevante: talvolta la democrazia è un optional
, in
Rivista AIC
, 2/2015,
18) o addirittura superiore (G.M. Salerno,
La sentenza n. 50 del 2015: argomentazioni
efficientistiche o neo-centralismo repubblicano di impronta statalistica?
, in
federalismi
,
7/
2015, 14). La connessione interorganica fra i collegi rappresentativi di enti territoriali
diversi potrebbe poi risultare in contrasto con l’autonomia che deve sussistere fra gli stessi
ex art 114 Cost. (G.M. Salerno,
op. cit
, 14).
Un ultimo, ma non meno problematico, aspetto ha riguardato il trattamento riservato
dalla Corte alla Carta europea delle Autonomie locali sia per l’improprio “declassamento”
di cui l’ha resa vittima (A. Spadaro,
op. cit
, 23; D. Mone,
La sentenza della Corte
costituzionale n. 50 del 2015 e la Carta europea dell’autonomia locale: l’obbligo di
elezione diretta tra principi e disposizioni costituzionali
, in
Rassegna forum di Quaderni
costituzionali
, 7/
2015, 2), sia per la lettura riduttiva di cui l’ha fatta oggetto, che si è basata
solo sull’espressione “
freely elected
” senza prendere in considerazione la parte restante
dell’art. 3 (A. Sterpa, F. Grandi, F. Fabrizzi, M. De Donno,
op. cit
, 4, 5; L. Vandelli,
op. cit
).
La conformità delle disposizioni impugnate con la Carta europea è stata peraltro revocata
in dubbio sia da chi apprezzava il tentativo, compiuto dalla Corte, di valorizzare dimensioni
della democrazia alternative alla rappresentanza (A. Lucarelli,
La sentenza della Corte
costituzionale n. 50 del 2015. Considerazioni in merito all’istituzione delle Città
metropolitane
, in
federalismi
, 8/2015, 5), sia da chi difendeva, anche alla luce del principio
di differenziazione fra enti, la legittimità costituzionale della legge (D. Mone,
La sentenza
della Corte costituzionale n. 50...
, cit,
7, 19).
3.
La rappresentanza indiretta al Senato: note critiche e profili problematici.
Sperimentata negli enti di area vasta, la rappresentanza indiretta è approdata anche ai
vertici dell’ordinamento costituzionale dello Stato, per quanto in particolare concerne la
Seconda Camera del suo Parlamento. L’idea di un Senato di derivazione, almeno in parte,
indiretta non costituisce peraltro un
quid novum
del pensiero riformatore odierno, essendo
stata prospettata, oltre che nei lavori dell’Assemblea costituente (S. Ceccanti,
Riforme
costituzionali e composizione del Senato: il ritorno alla rappresentanza territoriale
, in
federalismi
, 8/2014, 1; V. Tondi,
Se il Senato delle Autonomie non “rappresenta la
Nazione”
, in
Rivista AIC, Osservatorio costituzionale
, maggio 2014, 6), anche in alcune
precedenti proposte di modifica della Carta fondamentale (si vedano ad esempio la c.d.
“Bozza Violante”, elaborata durante la XV legislatura e i lavori del Comitato Speroni,
durante la XII; Camera dei Deputati,
XVII LEGISLATURA, Documentazione e ricerche.
Il
bicameralismo nei progetti di riforma costituzionale
, Legislature IX-XVI,
2013, 18, 45; A.
Poggi,
Introduzione a Il superamento del bicameralismo paritario
, in
Il Piemonte delle
Autonomie
, 1/2014, 1).
Il testo di legge costituzionale su cui si sono pronunciati i cittadini italiani il 4 dicembre
scorso prevedeva che nessuno dei cento componenti del Senato derivasse più
dall’espressione diretta del corpo elettorale. In caso di approvazione della riforma,
novantacinque sarebbero stati designati dai Consigli regionali che li avrebbero scelti, in
numero proporzionale alla popolazione del loro ente, fra consiglieri regionali (74) e Sindaci
(21). Permanevano i cinque senatori di nomina presidenziale, il cui mandato avrebbe
avuto però durata settennale mentre restava invariata la disposizione sull’assunzione della
carica per gli ex Presidenti della Repubblica.
Rispetto all’originario disegno di legge costituzionale presentato dal Governo, la
composizione del Senato è uno degli aspetti della riforma su cui i lavori parlamentari
hanno inciso in modo più significativo (F. Fabrizzi e G. Piccirilli,
Osservatorio parlamentare
sulla riforma costituzionale
,
federalismi
, 2014-2016). Le modifiche hanno riguardato, in
particolare, la venuta meno dell’appartenenza di diritto all’organo di Presidenti di Regione
e Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e il riequilibrio del numero dei senatori sia fra
la componente municipale (allora votata da un collegio di Sindaci) e quella regionale, che
prima avevano lo stesso peso, sia fra le diverse Regioni, che prima esprimevano tutte lo
stesso numero di senatori, indipendentemente dalle loro dimensioni
(cfr. art. 57 del
disegno di legge costituzionale p
resentato dal Presidente del Consiglio dei ministri
(Renzi)
e dal Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento
(Boschi),
comunicato alla Presidenza l’8 aprile 2014, n. 1429)
.
Le soluzioni approvate dal legislatore della revisione non hanno mancato di suscitare,
accanto a comprensibili dubbi interpretativi relativi alla loro attuazione, molteplici rilievi da
parte della dottrina, espressi, pur con una differente prospettiva, sia da coloro che si
dichiaravano favorevoli alla riforma, sia da coloro che vi si opponevano.
In riferimento alla provenienza dei senatori, il plauso dei sostenitori della nuova scelta
era indirizzato soprattutto alla presenza della componente regionale, che da un lato
avrebbe assicurato la rappresentanza degli enti territoriali di maggiori dimensioni (U.
Allegretti,
Un giudizio positivo e notevoli riserve. Appunti critici sulla riforma costituzionale
,
in
Astrid Rassegna
, 12/2016: 3; V. De Santis,
La “doppia investitura” dei senatori
consiglieri e le difficoltà di rappresentare “al centro” le istituzioni territoriali. Considerazioni
sull’emendamento all’art. 2, co. 5 del d.d.l. cost. n. 1429-B
,
Rassegna del forum di
quaderni costituzionali
, 11/2015), dall’altro avrebbe contribuito a delineare un Parlamento
espressivo dei due corpi legislativi della Repubblica (S. Mangiameli,
Quale ruolo del
nuovo Senato: composizione, rappresentanza e procedimenti alla luce del riparto delle
competenze
, in
Italian Papers on Federalism
, 3/2015, che rilevava come quest’obiettivo
sarebbe stato perseguito ancor meglio se il Senato fosse stato composto solo da delegati
regionali).
Taluni dubbi interpretativi sono stati sollevati però in relazione alle modalità di
designazione della componente regionale, per quanto in particolare concerneva il margine
di scelta effettivamente riconosciuto ai Consigli dalla previsione secondo cui, per l’elezione
dei propri membri, questi si sarebbero dovuti conformare alle “scelte espresse dagli elettori
per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”. Tale disposizione
avrebbe dovuto infatti essere intesa nel senso di ritenere il Consiglio vincolato a designare
quei consiglieri maggiormente o appositamente premiati dal voto degli elettori, svolgendo
così una funzione di prevalente ratifica, o anche nel senso di reputarlo invece più libero
nell’elezione dei delegati di spettanza regionale, magari all’interno di una rosa già
sottoposta agli elettori (V. De Santis,
op. cit
; Castelli,
Le (ambigue) modalità di elezione
dei Senatori: scelta consiliare o designazione popolare?
, in
Italian Papers on Federalism
,
3/2015; D.A. Ambroselli,
Spunti di riflessione sulla legge elettorale per il Senato della
Repubblica nel modello delineato dalla riforma costituzionale
, in
federalismi
, focus riforma
costituzionale, 18/2016, 10)?
Maggiori perplessità si sono appuntate invece sulla presenza, nel nuovo Senato, delle
altre due componenti. In particolare, la permanenza dei senatori di nomina presidenziale
avrebbe rischiato di rendere “ibrida” la Seconda Camera, ancorando alla rappresentanza
nazionale un organo preposto solo a quella delle istituzioni territoriali (J. Di Gesù,
Problematiche aperte riguardanti il testo di riforma costituzionale Renzi-Boschi
, in
Italian
Papers on Federalism
, 3/2015; A. Ferrara,
Il nuovo Senato tra rappresentanza territoriale
degli enti costitutivi della Repubblica e rappresentanza degli interessi generali delle
rispettive comunità politiche in seno al Parlamento nazionale
, in
Italian Papers on
Federalism
, 3/2015). Meglio sarebbe stato prevederne il trasferimento nella Camera dei
Deputati, nella quale avrebbero potuto anche esercitare un “peso percentuale più consono
alla specificità della loro nomina” (F. Pizzetti,
Dal bicameralismo perfetto al bicameralismo
asimmetrico: il nuovo Senato della Repubblica
, in
Astrid Rassegna
, 9/2016, 27).
La partecipazione dei Sindaci ha visto raffrontarsi invece, pur diversamente modulate, le
posizioni di chi, alla luce della millenaria tradizione municipalista del nostro Paese, ne
reputava inevitabile la presenza (E. Catelani,
Stato federale o stato regionale nel Senato
delle Autonomie? Note sul progetto di riforma costituzionale del Governo
,
federalismi
,
8/2014, 3), con quelle di chi l’avrebbe preferibilmente estromessa dal Parlamento
nazionale, a motivo della mancata titolarità, in capo agli enti locali, della competenza
legislativa (U. Allegretti,
op. cit
, 3), o del contrasto con la tendenza, invalsa nella più
recente legislazione, di sottrarre funzioni ai Comuni singoli per attribuirle alle Unioni (V.
Tondi,
op. cit
, 6, in riferimento al d.d.l. originario). La “sussunzione” della rappresentanza
comunale in quella della Regione di appartenenza avrebbe potuto invece, a detta di altri,
ovviare al rischio che all’interno della Seconda Camera si creasse una spaccatura fra le
due componenti (A. Mastromarino,
Alcune prime (sparse e brevi) riflessioni in merito al
progetto di superamento del bicameralismo paritario in approvazione alle Camere
, in
federalismi
, focus riforma costituzionale, 5/2016, 10).
Sul fronte opposto, l’opzione di far derivare la rappresentanza municipale dai consigli
regionali poteva apparire quasi umiliante per i Comuni, che ben avrebbero potuto
mantenere, ad esempio attraverso i CAL, l’elettorato attivo per la scelta dei propri
rappresentanti (U. Allegretti,
op. cit
, 3).
In riferimento alla funzionalità dell’organo, la titolarità del doppio incarico, nazionale e
locale, unita alla previsione di tempistiche predeterminate e relativamente brevi che
scandivano la partecipazione della Seconda Camera al procedimento legislativo, suscitava
le preoccupazioni di chi temeva che i Senatori non sarebbero riusciti ad assolvere in modo
soddisfacente la duplice funzione, nazionale e locale, cui erano chiamati a fare fronte (G.
Luchena,
Il nuovo Senato: quale rappresentanza?
, in
Rivista AIC
, 4/2014, 7; R. Zaccaria,
Riforma del bicameralismo, composizione e ruolo del Senato
, in
Astrid Rassegna
,
12/2016, 2). Il legame fra la durata dei due mandati e le ripercussioni delle cause di
cessazione di quello locale su quello senatoriale potrebbero inoltre portare a dei “vuoti di
rappresentanza” (G. Luchena,
op. cit
, 6), a scapito del buon andamento dei lavori.
Per quanto infine concerneva la rappresentatività del nuovo Senato, il dibattito si è
incentrato sulla possibilità che, a fronte della sua formale investitura a favore delle
istituzioni territoriali, continuasse a risultare preponderante la soggezione alle logiche
politico-partitiche nazionali (e consiliari).
Attenta dottrina infatti, pur non mancando di sottolineare come la modifica del dettato
costituzionale in riferimento alla composizione delle commissioni interne al Senato (artt. 72
e 82) e ai contenuti del suo regolamento (che avrebbe menzionato i diritti delle minoranze
ma non, come quello della Camera, lo statuto dell’opposizione, art. 64) avrebbe dovuto
sancire uno scivolamento della rappresentanza verso una maggiore valorizzazione del
legame territoriale (R. Dickmann,
Appunti sul ruolo del Senato nel nuovo Parlamento
repubblicano
, in
federalismi
,
focus riforma costituzionale,
1/2016, 4-6; F. Fabrizzi,
Per una
riorganizzazione del Senato su basi diverse
, in
Italian Papers on Federalism
, 3/2015; N.
Lupo,
La (ancora) incerta natura del nuovo Senato: prevarrà il
cleavage
politico, territoriale
o istituzionale?
, in
federalismi
, focus riforma costituzionale, 1/
2016, 12-13), facendo anche
leva sulla nuova connotazione tecnico-funzionale dell’organo (A. Ferrara,
op. cit
), ha
rilevato però che la tendenziale estraneità del nostro ordinamento a questo tipo di
impostazione, unita alla struttura dei partiti nazionali e all’assenza del mandato imperativo,
avrebbe potuto invece tornare a far pendere l’ago della bilancia verso le dinamiche
partitiche proprie della nostra tradizione assembleare (F. Fabrizzi,
op. cit
; J. Di Gesù,
op.
cit
; R. Zaccaria,
op. cit
, 3; H. Schmit,
La riforma del Senato e la rappresentanza
democratica
, in
Rassegna forum di Quaderni costituzionali
, 1/2014, che, nel contesto di
una serrata critica alle scelte dei nostri legislatori, parla della “perdita del diritto elettorale
ceduto senza compenso ai gruppi consiliari”), soprattutto in riferimento a quelle Regioni
che disponendo, a causa della loro densità demografica, del “peso della rappresentanza”
(S. Mangiameli,
Quale ruolo
..., cit), avrebbero potuto “combinare la loro forza numerica
con quella politica” (I. Ruggiu,
Il futuro Senato della Repubblica: un contributo alla
risoluzione dei problemi del bicameralismo, ma irrilevante, se non dannoso, per il
regionalismo
, in
costituzionalismo
, 3/2015, 120). A questo proposito proprio una diversa
modulazione del mandato imperativo costituiva secondo alcuni una carta che si sarebbe
potuta giocare, al posto del suo tassativo divieto, per mantenere più saldo il legame fra i
senatori e le Regioni di cui erano espressione (R. Zaccaria,
op. cit
, 3; A. Poggi,
Funzioni e
funzionalità del Senato delle Autonomie
, in
federalismi
, 8/2014, 3). A tale obiezione si
sarebbe tuttavia potuto ribattere efficacemente citando l’autorevole opinione di chi, pur
ribadendo che i Senatori - essendo, come i Deputati, titolari della totalità della
rappresentanza della Camera di appartenenza - li reputava nondimeno legati da un forte
nesso al Consiglio regionale che li aveva eletti, come emergeva anche dalle disposizioni
sulla durata del loro mandato (F. Pizzetti,
Dal bicameralismo..
, cit, 30).
Si è ritenuto inoltre che la modifica del criterio di composizione della Seconda Camera
potesse risultare utile per mantenere la “vitalità” della rappresentanza (S. Staiano,
Alcuni
ragionevoli motivi per prendere sul serio la proposta di riforma del bicameralismo
, in
federalismi
, 8/2014, 3), soprattutto in riferimento agli enti territoriali maggiori e in sintonia
con il ruolo di garanzia che a tale Camera sarebbe spettato nel procedimento legislativo
(A. Ferrara,
op. cit
), risultando inoltre in accordo con le scelte effettuate da altri Stati
europei (A. Mastromarino,
op. cit
, 9).
4.
Prime conclusioni.
I recenti dibattiti che hanno visto contrapposti sostenitori e detrattori dell’introduzione del
sistema della rappresentanza indiretta negli enti di area vasta e nel Senato della
Repubblica presentano dei tratti che risultano nel complesso comuni, pur venendo
modulati sulla base delle profonde differenze che intercorrono, sia in riferimento alla
natura e al ruolo costituzionale, sia in relazione alle funzioni, fra una Camera del
Parlamento e le assemblee elettive degli enti territoriali intermedi.
In entrambi i casi, la maggior parte delle perplessità sulla trasformazione dell’elezione da
diretta ad indiretta si incentra intorno a due ordini di motivazioni. Il primo attiene alla
possibilità che la riduzione delle sedi della rappresentanza diretta possa imprimere un
vulnus
alla democraticità del sistema, come declinata all’art. 1 della Costituzione. Il
secondo si appunta invece sul rischio che le eventuali difficoltà, per i titolari della doppia
rappresentanza, di conciliare gli impegni derivanti dai due incarichi o di dare espressione
agli interessi di entrambe le comunità rappresentate, soprattutto nel caso di un eventuale
conflitto fra gli stessi, possano incidere sull’efficienza e sul buon funzionamento degli
organi di secondo grado.
Sul fronte opposto ci sono invece le ragioni di chi ritiene che la presenza, accanto ad
organi eletti direttamente, di organi di secondo livello, costituisca una valida risposta alla
richiesta di una rappresentatività diversa e dell’adempimento di funzioni differenziate. A
fronte di tali esigenze ed, in particolare, di quella di rispondere ad una diversa
rappresentatività, ben si sarebbe giustificata, allora, la compresenza, nel Parlamento
italiano disegnato dalla riforma, di un ramo di derivazione popolare con uno di derivazione
indiretta. Parimenti rispondente all’esercizio delle funzioni che Province e Città
metropolitane sono chiamate ad assolvere è la modalità di designazione dei loro Consigli, i
cui componenti risultano i migliori conoscitori delle esigenze non solo delle comunità di cui
sono espressione ma anche degli enti territoriali in cui queste sono radicate.
Quanto alla, costantemente calante, partecipazione elettorale, la riduzione del numero di
organi votati potrebbe forse responsabilizzare gli elettori, convincendoli dell’importanza di
partecipare alla formazione di quei canali che, oltre a dare vita all’insediamento di
assemblee direttamente rappresentative, portano, in due casi, anche all’espressione di
organi di secondo grado.
Si potrebbe quindi avanzare l’ipotesi - bisognosa però di approfondimenti ulteriori, che
non è possibile operare in questa sede - che la democraticità di un sistema non derivi
necessariamente dall’elezione diretta di tutti gli organi che lo governano ma dalle
dinamiche che si instaurano, anche in relazione ai compiti loro assegnati, fra organi di
primo e di secondo grado, oltre che dal riconoscimento di ulteriori forme di partecipazione
popolare.
** Ricercatore di Istituzioni di Diritto pubblico – Università di Torino