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Il caso Minzolini:
dal
fumus persecutionis
al tramonto dello Stato di diritto?
di Alessio Rauti *
(23 marzo 2017)
La recente deliberazione adottata dal
plenum
del Senato il 16 marzo sulla vicenda
Minzolini costituisce senza dubbio una di quelle “pietre d’inciampo” che rendono ancor più
difficili i rapporti fra organi politici, cittadini e magistratura. Il punto ineludibile su cui mi
soffermo in questa brevissima nota non è tanto il paventato
fumus persecutionis
– che,
come giustamente affermato anche dal Presidente dell’Associazione nazionale magistrati,
è per sua natura «non invocabile» rispetto ad una pronuncia definitiva di condanna – e
neppure la questione relativa alla natura delle misure sull’incandidabilità previste dalla l. n
235 del 2012 (d’ora in poi, “legge Severino”), che la Corte costituzionale ha ampiamente
mostrato di ritenere non riconducibili alla categoria delle sanzioni penali, trattandosi
piuttosto di verificare se esista o permanga nei singoli candidati un “presupposto”
essenziale per ricoprire la carica di parlamentare
1
. Il punto decisivo è se, nel riservarsi una
scelta “libera” – e, in particolare, la possibilità stessa di confermare l’elezione di un
parlamentare divenuto «incandidabile» in via sopravvenuta – il Senato abbia violato la
“legge Severino”.
Dico subito che, in base ad una tesi di recente sostenuta, siffatta violazione non vi
sarebbe stata
2
. Si richiama a sostegno proprio il disposto dell’art. 3, primo comma, della
ricordata “legge Severino” secondo cui «Qualora una causa di incandidabilità di cui
all'articolo 1 sopravvenga o comunque sia accertata nel corso del mandato elettivo, la
Camera di appartenenza delibera ai sensi dell'articolo 66 della Costituzione»
3
. In
particolare, il richiamo alla norma costituzionale e la mancanza di qualsiasi riferimento alla
decadenza automatica (originariamente proposta) comporterebbe che in questo caso la
1
Come può leggersi nella sent. n. 236 del 2015, relativa alla c.d. “vicenda de Magistris”, la Corte «ha
costantemente escluso la natura sanzionatoria delle misure di incandidabilità, decadenza e sospensione dalle cariche
elettive e di governo dei condannati per taluni delitti. In proposito, è stato già chiarito che «tali misure non costituiscono
sanzioni o effetti penali della condanna, ma conseguenze del venir meno di un requisito soggettivo per l’accesso alle
cariche (...) o per il loro mantenimento: “nelle ipotesi legislative di decadenza ed anche di sospensione obbligatoria
dalla carica elettiva (...) non si tratta affatto di “irrogare una sanzione graduabile in relazione alla diversa gravità dei
reati, bensì di constatare che è venuto meno un requisito essenziale per continuare a ricoprire l’ufficio pubblico elettivo”
(...), nell’ambito di quel potere di fissazione dei “requisiti” di eleggibilità, che l’art. 51, primo comma, della
Costituzione riserva appunto al legislatore”». Tali conclusioni sono ribadite anche nella successiva sent. n. 276 del 2016
(“caso De Luca”), nella quale peraltro la Consulta ha ritenuto non illegittima la scelta consacrata nella “legge Severino”
di prevedere la
sospensione
(quale «misura cautelare temporanea») solo per il livello locale e regionale (ma non per i
parlamentari nazionali e per i parlamentari europei). Per il giudice delle leggi, «la finalità di tutela del buon andamento
e della legalità nella pubblica amministrazione perseguita dalla disciplina in esame può anzi giustificare un trattamento
più severo per le cariche politico-amministrative locali. La commissione di reati che offendono la pubblica
amministrazione può infatti rischiare di minarne l’immagine e la credibilità e di inquinarne l’azione (
ex plurimis
,
sentenza n. 236 del 2015
) in modo particolarmente incisivo al livello degli enti regionali e locali, per la prossimità dei
cittadini al tessuto istituzionale locale e la diffusività del fenomeno in tale ambito. Va sottolineato in particolare che
parte delle funzioni svolte dai consiglieri regionali ha natura amministrativa e che essa giustifica un trattamento di
maggiore severità nella valutazione delle condanne per reati contro la pubblica amministrazione».
2
Cfr. S.
C
URRERI
,
La decisione del Senato su Minzolini: legittima, ma (talora) erroneamente motivata,
in
Costituzione.info.
Ma in tal senso, v. pure la lettera di Pietro Ichino al quotidiano
Repubblica
pubblicata il 19 marzo,
nella quale può leggersi che «se al Senato si chiede di votare, ciò significa che una funzione di controllo di ultima
istanza gli è attribuita; altrimenti la legge avrebbe stabilito che a seguito della sentenza passata in giudicato il presidente
del ramo del Parlamento interessato dichiarasse senz’altro la decadenza del senatore o deputato condannato».
3
A tal fine, va ricordato, la normativa prescrive che le sentenze definitive di condanna di cui all'articolo 1,
emesse nei confronti di deputati o senatori in carica, siano immediatamente comunicate, a cura del pubblico ministero
presso il giudice indicato nell'articolo 665 del codice di procedura penale, alla Camera di rispettiva appartenenza.
Camera possa
anche
assumersi la responsabilità politica di una decisione di non
decadenza.
Ora, si può certamente ritenere che il primo comma di tale articolo non brilli per
chiarezza e che sarebbe necessario un ulteriore intervento del legislatore per rimuoverne
la “penombra interpretativa”. Tuttavia, credo possa – e debba – invece sostenersi una
diversa interpretazione, volta a restituire coerenza e sistematicità alla normativa in
questione.
In particolare, ai sensi del secondo comma dello stesso articolo, se il giudizio di
convalida sull’elezione del parlamentare è ancora in corso, allora si procede
immediatamente alla deliberazione sulla mancata convalida. Se invece tale giudizio si è
già concluso, la legge prescrive
unicamente
che lo stesso debba riaprirsi ai sensi dell’art.
66 Cost., opportunamente richiamato dal primo comma. Ma questo non comporta una
diversa estensione dei poteri ed una restrizione dei limiti rispetto all’ipotesi del secondo
comma, nonostante il primo comma non espliciti ciò che invece viene reso espresso nel
secondo comma.
In altri termini, se nell’ipotesi di sopravvenuta incandidabilità il tutto fosse rimesso
alla scelta
libera
(oserei dire: arbitraria) ed alla sola responsabilità
politico-partitica
della
singola Camera, non solo si avrebbe il definitivo tramonto dello Stato di diritto – nel senso
di rimettere a mere decisioni di partito (e magari di una maggioranza determinata dal
premio elettorale) il rispetto di norme contro le infiltrazioni criminali
4
– ma non avrebbe
alcun senso e sarebbe irragionevole la previsione del secondo comma per cui, si
ribadisce, se il giudizio di convalida è in corso, si procede immediatamente alla delibera di
mancata convalida, il che preclude in questa fase una decisione di tipo di diverso dalla
pronuncia di decadenza. Non si vede infatti perché, a seguire la tesi qui non accolta, non
possa (e non debba) essere invocata negli stessi termini la norma costituzionale anche in
tale fase precedente. Altrimenti detto: se davvero l’art. 66 Cost. consentisse un così ampio
margine di manovra – anche
contra legem
– non si vedrebbe perché questo potrebbe
unicamente aversi nell’ipotesi di incandidabilità sopravvenuta al giudizio di convalida e non
nel caso in cui il giudizio di convalida fosse ancora in corso. E non si capirebbe, inoltre,
come tale ultima limitazione ai poteri camerali derivanti dall’art. 66 Cost. potrebbe derivare
da una semplice norma di legge.
Al contrario, nel rispetto dell’art. 66 Cost., la “legge Severino” fa salvo il giudizio della
singola Camera, ma questo non può che essere conformato dagli stessi limiti di legge
a
prescindere dal fatto che la causa di incandidabilità sia originaria o sopravvenuta
. Del
resto, le esigenze legate alle cause di incandidabilità – ovvero il freno alle infiltrazioni
criminali nelle istituzioni – si presentano inalterate in entrambe le ipotesi (a differenza di
quanto dovrebbe dirsi per le cause di ineleggibilità in senso stretto).
In definitiva:
,
o si ritiene, a mio avviso in modo non legittimo, che l’art. 66 Cost. possa
essere invocato a sostegno della totale, e quindi indiscriminata, libertà politica delle
Camere in tale giudizio – ed allora la “legge Severino” risulterebbe in ogni caso destinata
ad essere “violata”, anche in relazione al secondo comma dell’art. 3 – oppure si accetta il
fatto (che non necessita, in verità, di particolari argomentazioni) per cui, se pure la
decadenza per incandidabilità dei parlamentari già proclamati non è automatica,
necessitando il giudizio delle Camere, quest’ultimo non può mai avere esiti
contra legem,
ovvero contro un atto oramai distaccatosi dalla volontà del suo autore storico, che vincola
anche le Camere e che, non va dimenticato, possiede natura
complessa,
dunque, anche
sotto questo aspetto,
non disponibile
dalla singola Camera.
4
Sul modo in cui il premio di maggioranza pu
ò
condizionare l
anima politica del giudizio di convalida v., da
ultimo, G.
R
IVOSECCHI
,
Il contenzioso post-elettorale nell
ordinamento costituzionale italiano,
in
A
A
.V
V
.,
La giustizia
elettorale,
Atti del Seminario svoltosi a Firenze il 16 novembre 2012, a cura di E. Catelani, F. Donati e M.C. Grisolia,
Napoli, 2013, spec. 205 ss. (nonch
é
,
ivi,
la ricca bibliografia richiamata). Sulle anomalie del giudizio camerale di
convalida e sull
esistenza di una zona d
ombra, conseguente a diverse
chiusure
, politiche e giudiziarie, cfr., nello
stesso
Volume,
L.
T
RUCCO
,
La giustizia elettorale politica tra riforme mancate ed occasioni perdute,
357 ss.
In conclusione, la c.d.
giurisprudenza parlamentare”, da sola, non può comunque
vanificare le esigenze sottese alla “legge Severino”, già peraltro particolarmente
mortificate dalla recente deliberazione del Senato. Peraltro, a seguire l’interpretazione qui
proposta, neppure si può escludere l’eventualità di conflitto di attribuzione da
menomazione sollevato dal giudice che ha adottato la pronunzia definitiva di condanna.
Nello specifico, la doglianza potrebbe appuntarsi sul cattivo esercizio del potere di cui
all’art. 66 Cost. e sulla conseguente vanificazione dell’effetto di incandidabilità che la
“legge Severino” collega per alcuni delitti ad una pronunzia di condanna passata in
giudicato. Ovviamente, è chiaro che qui il dato centrale risulterebbe pur sempre l’erronea
interpretazione della normativa in tema di incandidabilità e, in particolare, dell’art. 3, primo
comma, ma considerata esclusivamente come presupposto del cattivo esercizio del potere
camerale. La decisione della Corte potrebbe stabilire che il rinvio della “legge Severino”
all’art. 66 Cost. non è da intendersi come una sorta di abdicazione in favore della
“sovrana” decisione della singola Camera: sia perché ne deriverebbe una violazione dei
fondamenti dello Stato di diritto, sia perché sarebbe contraddittorio che l’esercizio dello
stesso potere possa condurre a due diversi esiti a seconda della fase temporale in cui
emerga la causa di incandidabilità.
* Ricercatore confermato di
Diritto costituzionale
e docente di
Diritto pubblico
nell’Università “Mediterranea” di Reggio Calabria
.