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Profili applicativi e
questioni interpretative della
disciplina
dell’attività di rappresentanza di interessi della Camera dei deputati
di
Alberto Mencarelli
30 luglio
2
018
SOMMARIO: 1.
La nuova disciplina della rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei
deputati.
2.
La prassi applicativa maturata
nel primo anno di
operatività
del Registro.
3.
Qualche riflessione conclusiva su alcuni possibili correttivi.
1.
La nuova disc
iplina della rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera
dei deputati.
La scelta della Camera dei deputati di dotarsi di una
autonoma
regolamentazione
delle attività di rappresentanza di interessi svolte all’interno delle sue sedi ha
rappresentato uno dei tratti più caratterizzanti della XVIII legislatura, non solo per il
significato costituzionale
di un’iniziativa
che mira ad
assicurare
visibilità agli interessi
in grado di influenzare il libero esercizio del mandato parlamentare, ma anche perché
l’
innovazione, provenendo per la prima volta in Italia dall’Istitu
zione parlamentare,
consente di stimolare
una riflessione sullo spazio da ass
egnare alle competenze tecniche
e specialistiche nei processi decisionali pubblici
, e in specie in quelli di natura
legislativa
. Come è stato osservato in dottrina, in un’epoca di crisi dei partiti (e
di
affievolimento
della funzione di elaborazione della
conoscenze
che gli stessi
in passato
assolvevano) per il decisore pubblico
e in particolare per quello parlamentare
diviene oggi
prezioso
poter
acquisire il contributo dei portatori di interessi particolari
e
verificarne in anticipo
il grado di adesion
e a
gli obiettivi
e
la capacità di sostenere
l’impatto di nuove regolamentazioni
normative
, acquisendo informazioni tecniche
altrimenti difficilmente reperibili o comprensibili
nell’ambito delle tradizionali
procedure istruttorie.
1
La nuova regolamentazione
adottata dalla Camera si distingue per alcune
specificità, la prima delle quali
già oggetto di valutazioni critiche in dottrina
riguarda la sua esclusiva (ma inevitabile, per il tipo di disciplina prescelta e per le fonti
che l’hanno confezionata) ap
plicabilità all’interno dell’ordinamento parlamentare, con
esclusione dunque delle attività di rappresentanza di interessi svolte nei confronti dei
deputati al di fuori delle sedi parlamentari.
2
1
Cfr., in argomento, T. E. FROSINI,
E’ giunta l
’ora di una legge sulle ‘lobbies’
, in
www.forumcostituzionale.it
,
Rassegna n. 2/2015, 22 febbraio 2015, 5, secondo il quale
il lobbying
opererebbe “
quale infrastruttura sociale ed economica in grado di unire, fermo restando le proprie
rispettive responsabilità, soggetti privati e decisori pubblici
”.
2
Per
i
primi
comment
i
alla
nuova
disciplina
cfr.,
tra
gli
altri,
P.
L.
PETRILLO,
Gruppi
di
pressione
e
Camera
dei
deputati:
eppur
si
muove.
Luci
e
ombre
della
regolamentazione
delle
lobby
a
2
Ma p
rima ancora
di soffermarsi sui profili di
merito delle soluzioni individuate
dalla Camera
,
merita un cenno la questione della forma prescelta per dare corpo alle
nuove disposizioni. Seppur
limitata alla regolamentazione delle attività di
ra
ppresentanza di interessi che si svolgono
intra moenia
,
la nuova disciplina riveste,
infatti, un particolare interesse
sia per il fatto che essa
, dal punto di vista degli oggetti
che si propone di regolamentare,
si colloca su un crinale di confine tra autonomia
parlamentare e disciplina costituzionale della par
tecipazione della società civile ai
processi decisionali pubblici
3
, sia perché
essa appare
espressiva di una crescente
attitudine delle fonti di autonomia parlamentare ad introdurre, anche in via
sperimentale,
regolazioni
settoriali che altrimenti, per la
loro inidoneità a trovare spazio
nei regolamenti parlamentari maggiori e minori, resterebbero confinate nella
dimensione delle mere prassi applicative. A ciò si aggiunga l’ulteriore motivo di
interesse rappresentato dal fatto che la
regolamentazione in
ogg
etto
costituisce l’esito
di un
originale
procedimento normativo interno che ha registrato la compartecipazione
di due organi parlamentari con competenze in linea di principio distinte e non
sovrapponibili (da un lato, la Giunta per il Regolamento,
competente su una materia
-
quella regolamentare
-
direttamente attuativa e integrativa di precetti costituzionali;
dall'altro, l'Ufficio di Presidenza, al quale invece l'art. 12 del Regolamento della Camera
attribuisce una competenza normativa finalizzata
alla disciplina di materie attinenti ai
profili di auto
-
organizzazione interna della Camera).
Tale peculiare percorso
approvativo
ha reso, in particolare, possibile
mediante il ricorso a fonti di autonomia
in luogo dello strumento legislativo ordinario
l’introduzione di regole particolarmente
aderenti alle specificit
à
dell’Istituzione parlamentare
al cui grado di dettaglio la legge
ordinaria non
si sarebbe potuta spingere
così da garantire un pieno rispetto
dell’autonomia costituzionalmente garanti
ta di cui la stessa gode
.
4
Quanto a
l m
erito delle disposizioni recate dalla
nuova disciplina, la Deliberazione
n. 208/2017 dell’Ufficio di Presidenza della Camera
sembra ispirarsi ad un criterio di
definizione dell’ambito di operatività fondato su requisiti
prevalentemente
di ordine
Montecitorio
,
in
www.forumcostituzio
nale.it
,
Temi
di
attualità,
sezione
Parlamento,
23
febbraio
2017;
R.
DI
MARIA,
«Adelante
Pedro,
con
juicio!»
ovvero
"prove
generali"
di
regolamentazione
del
lobbying
in
Italia
,
in
www.forumcostituzionale.it
,
Rassegna
6/2016,
22
giugno
2016;
ID.,
Dalla
regolamentazione
parlamentare
della
attività
di
rappresentanza
degli
interessi
ad
una
legislazione
organica
in
materia
di
lobby?
Una
ipotesi
di
integrazione
istituzionale
del
"processo
di
nomopoiesi
sociale"
,
i
n
www.osservatoriosullefonti.it
,
fascicolo
3/2017;
S.
SASSI,
Primi
passi
verso
una
normazione
italiana
del
lobbying
,
in
www.associazionedeic
ostituzionalisti.it
,
sezione
Osservatorio
costituzionale,
fascicolo
1/2016,
15
aprile
2016.
3
Per un utile inquadramento costituzionale del fenomeno del lobbying si veda P. L. PETRILLO,
Il dialogo in Parlamento tra politica e interessi organizzati
, in
Il F
ilangieri
Il Parlamento dopo il
referendum costituzionale
, Quader
no 2015
-
2016,
Napoli, 2017, 288 ss.
4
Ipotizza
che
l’Ufficio
di
Presidenza
abbia
adottato
la
disciplina
in
virtù
di
quanto
statuito
dall’art.
12,
comma
3,
lettera
a),
del
Regolamento
della
Camera
(secondo
cui
l’Ufficio
di
Presidenza
adotta
i
regolamenti
e
le
altre
norme
concernenti,
tra
l’alt
ro,
le
condizioni
e
le
modalità
per
l’ammissione
degli
estranei
nella
sede
della
Camera)
P.
L.
PETRILLO,
Gruppi
di
pressione
e
decisori
politici:
la
Camera
dei
Deputati
approva
prime
norme
sulle
lobby
,
in
Quad.
cost
.,
2017,
n.
2,
394.
Definisce
come
soft
l
aw
(in
contrapposizone
alla
hard
law
)
le
forme
di
auto
-
regolamentazione
del
fenomeno
della
rappresentanza
di
interessi
poste
dagli
stessi
protagonisti
che
ne
risultano,
poi,
i
destinatari
N.
LUPO,
Quale
regolazione
del
lobbying?
,
in
www.amministrazioneincammino.luiss.it
,
sezione
Parlamento,
21
novembre
2006,
ad
avviso
del
quale
occorre
che
alcune
regole
della
disciplina
del
fenomeno
del
lobbying
appartengano
comunque
al
c.d.
hard
law
(ossia
la
legge
o
il
regolamento
parlamentare),
concludendo
che
gran
parte
della
disciplina
andrebbe
collocata
in
una
fonte
legislativa
in
quanto
"l'unica
in
grado
di
configurare
diritti
e
doveri
in
capo
ai
lobbisti
e
ai
loro
interlocutori".