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Visualizzazione corrente
Audizione alla Commissione Affari costituzionali
della Camera dei deputati in materia di riforma elettorale
di
Andrea Morrone *
(2 marzo 2017)
1.
Il rischio concreto di una “Weimar italiana”, la necessità di evitarla,
e come.
Il contesto politico e istituzionale in cui, oggi, si colloca la discussione sul
-
la legge elettorale è più drammatico e incerto di quello del 2014. Dopo il sostan
-
ziale fallimento del processo delle riforme istituzionali, che ha impegnato gran
parte di questa legislatura, certificato nella decisione del 4 dicembre 2016, si è
aperta una difficilissima fase per la politica nazionale, resa ancora più complica
-
ta dalle varie crisi che vivono l’Unione europea e molti dei Paesi membri. Le re
-
centi e diffuse ondate di nazionalismo, populismo e razzismo, che prendono for
-
ma in forze politiche antidemocratiche o antisistema, rischiano di spazzare via
quel che resta dell’ormai lontano progetto per un’Europa del diritto, unita e coe
-
sa. Le nostre istituzioni e la nostra stessa comunità politica non sono immuni da
queste minacce: anzi, i fallimenti della politica, le rendono gracili navicelle in un
mare in tempesta, quasi totalmente sguarnite di anticorpi.
Nel giro di due anni, con due decisioni assai problematiche, la Corte co
-
stituzionale ha fatto “carta straccia” di due leggi elettorali controverse. Discute
-
remo i contenuti di questa giurisprudenza. Il punto non è questo: ciò che dob
-
biamo chiederci è se sia legittimo, in una democrazia politica, che i contenuti
delle regole elettorali siano
scritte per sentenza
e non da parte dei rappresen
-
tanti dei cittadini. E’ necessario interrogarci sull’anomalia, tutta italiana, di una
classe dirigente che chiede al potere giudiziario di risolvere questioni
politiche
,
rinunciando proprio a quella funzione di rappresentanza e di governo di interes
-
si pubblici che, pure, viene sbandierata come un diritto esclusivo e irrinunciabi
-
le. Soprattutto,
dobbiamo rispondere alla domanda se, a maggior ragione in
questo momento, la responsabilità del Parlamento non sia proprio dare al Pae
-
se una legge elettorale in grado di assicurare una maggioranza e un governo
.
In un contesto politico sconquassato, senza partiti politici strutturati, in cui
la fiducia nella classe politica e nelle stesse Istituzioni della Repubblica ha rag
-
giunto livelli bassissimi, quello che un intellettuale, uno studioso di diritto costitu
-
zionale, può fare è, propriamente, indicare
soluzioni concrete
in grado di assicu
-
rare lo svolgimento di un normale ed essenziale processo di governo.
Dopo questa seconda sentenza di incostituzionalità (pur nei limiti ridotti di
cui si dirà), non si può continuare a discutere, come si fece dopo la sent. n.
1/2014, solo di questioni tecnico-giuridiche. Se non ci si limita a leggere la moti
-
vazione della decisione n. 35/2017 con gli occhiali di don Ferrante (che negava
la peste nella sua città), ci si deve rendere conto che la Corte costituzionale ha
fatto il massimo che le si poteva chiedere nel contesto dato. Il problema era ed
1
ci di Palazzo della Consulta, con sano realismo, hanno
riconsegnato lo scettro
nelle mani del legislatore
, l’unico a cui spetta la responsabilità di creare le con
-
dizioni per far funzionare la Repubblica. Il significato della decisione è che la
legge elettorale è materia naturalmente spettante al Parlamento, la cui scrittura
può essere fatta all’interno di amplissimi margini tracciati dalla Costituzione. Il
ruolo della Corte costituzionale non può essere quello di una “terza camera”,
ma assicurare che la legge elettorale non incorra in vizi di “manifesta irragione
-
volezza”, non sia, cioè, palesemente incostituzionale. Detto in positivo, garanti
-
re che la formula elettorale sia in grado di conciliare la rappresentanza con l’esi
-
genza imprescindibile di determinare, con il voto, una maggioranza e un gover
-
no.
Il risultato complessivo delle innumerevoli questioni sottoposte al giudice
costituzionale è stato molto distante dai desiderata dei fautori di una democra
-
zia giudiziaria, che “togliesse le castagne dal fuoco” alla politica. Dopo una let
-
tura attenta della motivazione, la notizia vera è che la sentenza n. 35/2017 ha
respinto quasi tutti i dubbi di legittimità costituzionale
, che, nel complesso, ave
-
vano di mira l’eliminazione di premio di maggioranza, ballottaggio, capolista
bloccati, pluricandidature, con l’effetto di ottenere una pronuncia che ricono
-
scesse come costituzionalmente legittima solo una formula elettorale proporzio
-
nale.
L’illegittimità riguarda
, infatti,
determinati e specifici
profili
, relativi alla di
-
sciplina del ballottaggio e delle pluricandidature (per un esame approfondito rin
-
vio al mio saggio
Dopo la decisione sull’Italicum: il maggioritario è salvo, e la
proporzionale non un obbligo costituzionale
, in www.forumcostituzionale.it).
Le
questioni respinte
sono così motivate:
a)
sul
premio di maggioranza con soglia di accesso al 40%
: la legge
elettorale risponde ai rilievi contenuti nella sent. n. 1/2014 (sulla legge n.
270/2005, cd. porcellum), laddove la Corte costituzionale annullava il
premio (alla Camera) per la mancata previsione di una soglia minima di
accesso, necessaria per assicurare un bilanciamento proporzionato tra
esigenze della rappresentanza e esigenze della governabilità. La Corte
costituzionale, nella nuova decisione, non solo considera la soglia del
40% “in sé non manifestamente irragionevole”, ma specifica che “sfugge,
dunque, in linea di principio al sindacato di legittimità costituzionale una
valutazione sull’entità della soglia minima in concreto prescelta dal legi
-
slatore”, ad essa spettando solo “il controllo di proporzionalità riferito alle
ipotesi in cui la previsione di una soglia irragionevolmente bassa di voti
per l’attribuzione del premio di maggioranza determini una tale distorsio
-
ne della rappresentatività da comportare un sacrificio sproporzionato, ri
-
spetto al legittimo obiettivo di garantire la stabilità del governo del Paese
e di favorire il processo decisionale” (p.n. 6 diritto).
b)
sulla
combinazione del premio di maggioranza e della soglia di
sbarramento al 3%
: la legittimità si fonda sulla considerazione che “non è
manifestamente irragionevole che il legislatore, in considerazione del si
-
stema politico-partitico che intende disciplinare attraverso le regole elet
-
torali, ricorra contemporaneamente, nella sua discrezionalità, a entrambi
tali meccanismi” e sul fatto che, soprattutto, le soglie di sbarramento han
-
3
no un “pregio costituzionale”, perché “se il premio ha lo scopo di assicu
-
rare l’esistenza di una maggioranza, una ragionevole soglia di sbarra
-
mento può a sua volta contribuire allo scopo di non ostacolarne la forma
-
zione”; così come, non si può ignorare “che la soglia può favorire la for
-
mazione di un’opposizione non eccessivamente frammentata, così atte
-
nuando, anziché aggravando, i disequilibri indotti dalla stessa previsione
del premio di maggioranza.” (p. n. 6 diritto).
c)
sui
100 capilista bloccati
: a differenza della legge n. 270/2005
(
porcellum
), nella quale il 100% dei candidati era inserito in liste bloccate
e lunghe, con totale eliminazione del diritto di scelta dell’elettore (e per
questo motivo quella soluzione è stata annullata nella sent. n. 1/2014), la
legge 52/2015 (
Italicum
), riducendo a 100 i capilista bloccati e attribuen
-
do agli elettori il potere di esprimere fino a due preferenze, rispetta la Co
-
stituzione. Fuori dal caso limite previsto dalla legge n. 270/2005 (
porcel
-
lum
), insomma, “appartiene al legislatore discrezionalità nella scelta della
più opportuna disciplina per la composizione delle liste e per l’indicazione
delle modalità attraverso le quali prevedere che gli elettori esprimano il
proprio sostegno ai candidati.”. La Corte costituzionale precisa, in parti
-
colare, che la selezione e la presentazione è un potere “espressione del
-
la posizione assegnata ai partiti politici dall’art. 49 Cost.” e che detto po
-
tere, specie quando sono previsti capolista bloccati, deve essere eserci
-
tato tenendo conto della funzione strumentale del partito rispetto al diritto
di partecipazione politica dei cittadini (p.n. 11.2 diritto).
d)
sulla
possibilità di pluricandidature
: la Corte costituzionale ritiene
pienamente legittima questa previsione, mentre interviene sul potere di
opzione del candidato eletto in più collegi: come si dirà, questo e non
quelle ledono il diritto costituzionale di voto.
Sono solo
due le norme dichiarate illegittime
:
1.
il
ballottaggio, non in sé e per sé, ma ritenuto illegittimo per la par
-
ticolare disciplina dettata nella legge 52/2015
(
Italicum
), ossia per non
essere stata prevista
una soglia di accesso
al ballottaggio per le due liste
più votate al primo turno. A differenza di quest’ultimo, configurato se
-
guendo le indicazioni della sent. n. 1/2014, il ballottaggio, considerato
non una nuova votazione
ma la continuazione del primo turno, è privo di
soglia di accesso, così permettendo l’ipotesi che una lista acceda al bal
-
lottaggio avendo conseguito “un consenso esiguo e, ciò nonostante, otte
-
nere il premio, vedendo più che raddoppiati i seggi che avrebbe conse
-
guito sulla base dei voti ottenuti al primo turno”. La Corte sembra esige
-
re, dunque, anche per il ballottaggio, una soglia di accesso che sia il frut
-
to di un bilanciamento proporzionato tra esigenze della rappresentanza e
della governabilità. A questo fine, il legislatore potrebbe prevedere l’asse
-
gnazione di un premio di governabilità in un secondo turno al quale si ac
-
cede solo se si raggiunge una determinata soglia. Prima precisazione: è
importante sottolineare che questo argomento vale solo nel caso di legge
elettorale
proporzionale
con premio di maggioranza: è la base proporzio
-
4
bilità
determinato in un numero fisso di seggi che abbia come obiettivo
non di assicurare una maggioranza (che superi almeno il 50% più uno
dei seggi), ma di aiutare a governare la lista più votata (da sola o in coali
-
zione).
4.
Risposte ai quesiti della Commissione.
1) Valutazioni in ordine alla definizione di una eventuale diversa soglia
per l’accesso al premio (attualmente fissata al 40 per cento dei voti dalla legge
n. 52 del 2015) che possa risultare ragionevole, in quanto “in grado di bilanciare
i principi costituzionali della necessaria rappresentatività [..] e dell’eguaglianza
del voto, da un lato, con gli obiettivi, pure di rilievo costituzionale, della stabilità
del governo del Paese e della rapidità del processo decisionale, dall’altro” (sent.
n. 35 del 2017).
Andrea Morrone
:
Dalla sent. n. 35/2017, come anticipato, deriva la piena
legittimità della soglia del 40%, coerentemente alla sent. n. 1/2014. Ne conse
-
gue, altresì, che stabilire la percentuale della soglia di accesso spetta al legisla
-
tore e non al giudice costituzionale, salvo il limite della manifesta irragionevo
-
lezza. Sono possibili e legittime soglie inferiori al 40%: ma, per evitare rischi, è
consigliabile non andare oltre un rapporto di proporzionalità tra voti validi e pre
-
mio di maggioranza, in cui la soglia non sia superiore al doppio dei voti ottenuti
dalla lista più votata (il 30% può rappresentare una soglia ragionevole).
2) Valutazioni, anche per quanto attiene a possibili profili di costituzionali
-
tà, dell’ipotesi in base alla quale, per l’attribuzione del premio di maggioranza, la
lista o la coalizione debba raggiungere il 40 per cento dei voti sia alla Camera
che al Senato.
A.M.:
Nella parte finale della sent. n. 35/2017 si dice chiaramente che la
Costituzione non impone per le due camere “leggi elettorali identiche”, ma esi
-
ge che le formule elettorali prescelte “
non ostacolino
” la “formazione di maggio
-
ranze parlamentari omogenee” (p.n. 15.2 diritto corretto dopo il deposito). La di
-
sposizione costituzionale sull’elezione del Senato “a base regionale” (art. 57)
non impone – come ritenne di interpretare il richiamo del Presidente Ciampi
l’on. Roberto Calderoli nel confezionare la relativa norma – la formula adottata
nella legge n. 270/2005 (premio regionale, peraltro dichiarato illegittimo nella
sent. n. 1/2014), e non esclude la possibilità di stabilire un premio nazionale an
-
che nella seconda camera.
Pienamente legittimo sarebbe lasciare senza modifiche i due sistemi elettorali
indicati come autoapplicativi dalle due pronunce della Corte costituzionale.
Quest’ultima, nella sent. 35/2017, ha respinto la questione diretta a censurare
la diversità della legge n. 52/2015 e della legge applicabile al Senato (dopo la
sent. n. 1/2014). L’applicazione delle due formule elettorali, così come determi
-
nate dalla Corte costituzionale, non dà luogo a problemi di costituzionalità,
come dimostra il fatto che la sent. n. 35/2017 non ha sollevato alcun rilievo o al
-
cun monito specificamente diretto a uniformare le due regole elettorali dopo
due giudizi di costituzionalità. Ragioni di opportunità, come detto sopra al n. 3
7
7) Considerazioni – alla luce dell’esigenza di garantire l’equilibrio tra il
principio di governabilità e quello di rappresentanza – in ordine alla definizione
di “ragionevoli soglie di sbarramento”, anche con riferimento alla previsione di
soglie sensibilmente differenti a seconda che la lista sia coalizzata o che si pre
-
senti da sola.
A.M.:
La Corte costituzionale ha ritenuto legittime soglie di sbarramento
superiori al 3%. Non vedo problemi a prevedere soglie di sbarramento differen
-
ti, anche sensibilmente, tra le due camere. La diversa struttura e il diverso elet
-
torato permettono questa soluzione e non impongono regole identiche. Diffe
-
renziare le soglie a seconda che la lista corra da sola o si coalizzi con altre liste
non incontra limiti costituzionali (come conferma a giurisprudenza costituzionale
nella sent. n. 1/2014).
8) Considerazioni dei limiti che devono essere rispettati sotto il profilo
della configurabilità di candidature bloccate.
A.M.:
L’unico limite costituzionale sicuro riguarda la disposizione conte
-
nuta nella legge n. 270/2005 (liste bloccate al 100% dei candidati e lunghe): li
-
ste
corte
con un
numero limitato
di candidati bloccati non inficia il dettato della
Costituzione.
9) Approfondimento relativo al tema delle “pluricandidature” e ai criteri più
opportuni per superare il sorteggio.
A.M.:
La Corte costituzionale suggerisce l’esigenza di disporre di un “cri
-
terio oggettivo” che sostituisca la libera scelta del plurieletto. Criteri alternativi a
quello del sorteggio possono essere 1) o il riferimento alla cifra elettorale più
elevata della lista cui appartiene il candidato plurieletto; 2) o riferirsi al collegio
del candidato con minore cifra elettorale tra quelli più votati negli altri collegi
dove risulta plurieletto il capolista bloccato (ad es. Tizio risulta plurieletto in A1,
B1, C1, dove, rispettivamente, Caio, Sempronio e Mevio hanno ottenuto, col
voto di preferenza, 10 voti, 8 voti, 3 voti: il collegio dove collocare il plurieletto è
quello di Mevio che ha riportato, tra i tre eletti, il minor numero di voti).
10) Approfondimento relativo al tema della tutela della rappresentanza di
genere nel complesso delle candidature.
A.M.:
Nell’ambito delle formule elettorali proporzionali la soluzione costi
-
tuzionale più solida è la doppia preferenza di genere. Si potrebbe prevedere
che i capilista siano paritariamente uomini e donne.
11) Valutazioni in ordine alla compatibilità di un sistema per collegi unino
-
minali maggioritari con la giurisprudenza della Corte costituzionale.
A.M.:
La giurisprudenza costituzionale (sentt. nn. 1/2014 e 35/2017) ri
-
guarda una formula proporzionale (con premio di maggioranza). E’, quindi, per
-
9
fettamente compatibile con collegi uninominali a uno (come il cd.
mattarellum
) o
a due turni.
12) Valutazioni in ordine alla compatibilità con la giurisprudenza della
Corte costituzionale di un sistema per collegi uninominali maggioritari corretto
da una quota di seggi destinata a premio di maggioranza o governabilità.
A.M.:
Una soluzione perfettamente compatibile con la giurisprudenza co
-
stituzionale potrebbe essere quella diretta a recuperare una proposta del prof.
Augusto Barbera (ora autorevole giudice della Corte costituzionale), che sugge
-
riva di modificare la distribuzione dei seggi previsti dalle “leggi Mattarella” (75%
collegi uninominali e 25% quota proporzionale) in questo senso: 1) abolire lo
scorporo e impedire le liste civetta; 2) utilizzare il 25% dei seggi della quota pro
-
porzionale come
premio di maggioranza eventuale e variabile
, attingendo da
quella quota un numero di seggi necessario per assicurare alla lista o alla coali
-
zione di liste più votata la maggioranza assoluta dei componenti nelle due ca
-
mere, e usando la (eventuale) quota residua per assicurare una sorta di “diritto
di tribuna” per i partiti più piccoli. Si potrebbe anche stabilire il rapporto propor
-
zionale tra premio di maggioranza e diritto di tribuna (15% e 10% ad esempio).
13) Approfondimento relativo alla legittimità del sistema elettorale del
Trentino Alto Adige e ad eventuali meccanismi alternativi per la tutela delle mi
-
noranze linguistiche.
A.M.:
Non mi pare ci siano problemi nelle regole vigenti.
14) Approfondimento in relazione a possibili soluzioni per migliorare i
controlli sulla regolarità delle operazioni di voto e di scrutinio.
A.M.:
Una proposta in questa materia presuppone una adeguata cono
-
scenza degli inconvenienti o dei problemi che in concreto si verificano, da ac
-
quisire direttamente dal personale ministeriale e non addetto ai controlli e allo
scrutinio.
5.
Conclusioni
.
Ho più volte indicato il rischio che il Paese potrebbe correre senza un
sussulto di orgoglio e di dignità da parte del Parlamento nel momento in cui si
accinge a correggere la legge elettorale: se si portasse a compimento il
trend
che spinge irresponsabilmente verso una soluzione sostanzialmente proporzio
-
nale, senza correttivi maggioritari diretti a garantire una maggioranza di gover
-
no, lo scenario non sarebbe semplicemente l’ingovernabilità, ma una crisi politi
-
co istituzionale drammatica. Dietro l’inerzia del Parlamento si profila lo
spettro di
una nuova Weimar
.
E’ assolutamente indispensabile,
hic et nunc
, trovare una soluzione pos
-
sibile e seria. In questo scritto non mi sono limitato ad annotare fatti o a svolge
-
re ipotesi astratte, ma ho avanzato una
proposta concreta e puntuale
che, te
-
10
nendo conto della giurisprudenza costituzionale, può permettere di costruire
una
formula elettorale proporzionale con premio di maggioranza a due turni per
la Camera dei deputati
.
L’applicazione di questa formula
alla Camera dei deputati
non risponde
solo ad un’evidente esigenza di contesto. Nell’ordinamento costituzionale vigen
-
te, nonostante il bicameralismo paritario nelle funzioni, esiste un
tendenziale
primato della Camera dei deputati
: non solo perché in quella sede siedono i
leader
delle forze politiche dominanti, ma proprio per il più ampio elettorato che
contribuisce alla sua composizione allargandone la rappresentatività, e per il
carattere non territoriale della sua rappresentanza che, come avviene nel Sena
-
to della Repubblica, produce elementi anche significativi di disproporzionalità.
Una soluzione peraltro non nuova, che troverebbe un precedente di rilievo nella
legge elettorale, con premio di maggioranza, approvata nel 1953 solo per l’ele
-
zione della Camera dei deputati.
Solo la previsione di un
secondo turno elettorale
– dopo l’infruttuosa ce
-
lebrazione di un primo turno senza che nessun partito raggiunga la soglia del
40% (molto probabile nell’attuale situazione politica) – può evitare la prevedibile
inutilità delle prossime elezioni per il Parlamento, e la conseguente necessità di
tornare a votare di nuovo, a breve distanza temporale, come è accaduto, di re
-
cente e non senza strascichi, in Spagna. La Corte costituzionale ha sostanzial
-
mente bocciato il “ballottaggio” nella configurazione data nella legge n. 52/2015:
per questo motivo ho proposto un “secondo turno”, ossia una nuova votazione,
dopo la prima, alla quale sono ammesse le due forze politiche che superano
una determinata soglia di accesso, al fine di contendersi il premio di maggioran
-
za e la possibilità di guidare il governo della Repubblica.
Questa proposta avrebbe il pregio di incontrare il favore sia di forze politi
-
che che non vogliono o non possono coalizzarsi, sia di quelle che, dopo un pri
-
mo turno nel quale testare il proprio consenso elettorale, sono disposte a unirsi
al secondo turno. Questa formula elettorale, dunque, non è fatta contro questa
o quella forza politica, ma, tutto all’opposto, proprio per
permettere a tutti i partiti
o i movimenti politici esistenti (o in corso di formazione) di porsi l’obiettivo non
solo di rappresentare interessi, ma, soprattutto, di governare il Paese
.
* Professore ordinario di diritto costituzionale, Dipartimento di Scienze giuridi
-
che dell’Università di Bologna,
andrea.morrone@unibo.it
.
11